Faktencheck: Was steht im UN-Migrationspakt – und was nicht?

Seit 2016 wird das Vertragswerk verhandelt, und lange interessierte sich kaum jemand für den UN-Migrationspakt, den „Globalen Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration“, wie er vollständig heißt (hier geht es zum Wortlaut). Es handelt sich um eine internationale Vereinbarung von rund 192 Staaten, die eine Grundlage für den Umgang mit dem weltumspannenden Phänomen schaffen soll. Rechtspopulisten machen aber schon seit Monaten gegen das Abkommen mobil - zuletzt mit einigem Erfolg, wie sich auch am Ausstieg Österreichs und der in Deutschland heftiger werdenden Debatte zeigt.

Der Pakt wird damit zunehmend zur Projektionsfläche für den innenpolitischen Richtungsstreit, wie sich die Bundesrepublik gegenüber Einwanderung verhalten soll. Viel Kritik entzündet sich daran, dass Migration im Pakt als positiv dargestellt wird, anstatt auch negative Auswirkungen mit einzubeziehen. Weil es trotz der mittlerweile verstärkten Berichterstattung viele Unklarheiten gibt, hier die wichtigsten Fragen und Antworten:

Was sind die Ziele des Pakts?

Der Pakt ist 32 Seiten lang. Seine wesentlichen Ziele sind zwei: Als erstes nennt er Information. Die Migranten sollten über alles aufgeklärt sein, was ihren Weg betrifft, einschließlich der Risiken, die sie dabei eingehen. Die Bevölkerung der Transit- und Aufnahmeländer brauche „objektive, faktengestützte und klare Informationen“ über Vorzüge wie Nachteile der Migration, „um irreführende Narrative, die zu einer negativen Wahrnehmung von Migranten führen, auszuräumen.“

Ein weiteres Ziel ist es erklärtermaßen, „die nachteiligen Triebkräfte und strukturellen Faktoren zu minimieren, die Menschen daran hindern, in ihren Herkunftsländern eine nachhaltige Existenzgrundlage aufzubauen und aufrechtzuerhalten, und die sie dazu veranlassen, anderswo nach einer besseren Zukunft zu suchen.“ Dazu schlägt er einerseits vor, die Lage dort zu bessern, also das, was in der deutschen Diskussion „Bekämpfung von Fluchtursachen“ heißt. Andererseits verlangt er Standards zugunsten derer, die trotzdem gehen. Ihre Menschenrechte sollen geachtet werden, sie sollen „Fürsorge und Unterstützung“ erhalten und Zugang zur Justiz, um ihre Rechte notfalls zu erstreiten.

Die Unterzeichnerstaaten verpflichten sich, „alle Formen der Diskriminierung, einschließlich Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und Intoleranz, gegenüber Migranten und ihren Familien zu beseitigen“. Und bereits, wenn sie auf dem Weg sind, soll ihr Leben geschützt werden, etwa durch Seenotrettung - egal aus welchen Gründen sie kommen, seien es Kriege oder der Wunsch nach einem besseren Leben. 

Der Pakt ist eine Art Zwillingsabkommen zum unabhängig davon verhandelten Vertrag über Flüchtlinge und stellt dazu fest: „Lediglich Flüchtlinge haben ein Anrecht auf den spezifischen internationalen Schutz, den das internationale Flüchtlingsrecht vorsieht.“ Der UN-Migrationspakt bezieht sich aber auf Migranten. Der Unterschied: Flüchtlinge sind Menschen, die von Verfolgung und Krieg bedroht sind. Migranten verlassen aus anderen Gründen ihre Heimat - etwa, um anderswo zu arbeiten.

Der UN-Migrationspakt, so steht es im Vertragstext, stellt „einen Kooperationsrahmen zur Migration in allen ihren Dimensionen dar“. Und weiter: In der Erkenntnis, dass die Migrationsproblematik von keinem Staat allein bewältigt werden kann, fördert er die internationale Zusammenarbeit zwischen allen relevanten Akteuren im Bereich der Migration und wahrt die Souveränität der Staaten und ihre völkerrechtlichen Pflichten.

Verabschiedet werden soll das Abkommen Anfang Dezember in Marokko.

Welchen Blick auf Migration hat der Pakt?

„Es geht ja nicht darum, ob man Migration für gut oder schlecht hält. Es gibt sie. Und es wird mehr davon geben”, sagte die UN-Migrationsbeauftragte Louise Arbour bereits im Sommer in einem Interview mit dem Tagesspiegel. Im Text des Pakts ist allerdings erkennbar, dass er Migration im wesentlichen positiv sieht: „Migration war schon immer Teil der Menschheitsgeschichte, und wir erkennen an, dass sie in unserer globalisierten Welt eine Quelle des Wohlstands, der Innovation und der nachhaltigen Entwicklung darstellt und dass diese positiven Auswirkungen durch eine besser gesteuerte Migrationspolitik optimiert werden können“, heißt es da. Sie sei „ein bestimmendes Merkmal unserer globalisierten Welt“, das Gesellschaften verbinde und Länder weltweit „zu Herkunfts-, Transit- und Zielländern“ macht.

In puncto Negatives bleibt der Text wolkig: Migration habe „unbestreitbar sehr unterschiedliche und manchmal unvorhersehbare Auswirkungen auf unsere Länder und Gemeinschaften und auf die Migranten und ihre Familien selbst“. Ziel des Pakts sei es, allen Migranten die Möglichkeit zu geben, „unsere Gesellschaften durch ihre menschlichen, wirtschaftlichen und sozialen Fähigkeiten zu bereichern“.

Welche Staaten wollen dem Pakt nicht beitreten? Warum?

Die USA unter Präsident Donald Trump nahmen an den Verhandlungen gar nicht erst teil. Alle anderen 192 UN-Staaten sollten aber dabei sein. Im Juli dieses Jahres stiegen dann als erstes Australien und Ungarn aus dem Abkommen aus. Ungarns Außenminister Peter Szijjarto erklärte, das Abkommen unterstütze die Migration und betrachte diese als Menschenrecht, was aus ungarischer Sicht inakzeptabel sei.

Australiens Innenminister Peter Dutton sagte, Australien werde den Pakt „in seiner aktuellen Form“ nicht unterzeichnen. Das Land stieß sich etwa an einer Passage, wonach Freiheitsentziehung für Migranten nur als letztes Mittel eingesetzt werden soll. Dutton befand, es sei nicht im nationalen Interesse, der UN die Verantwortung für die australische Grenzschutzpolitik zu überlassen. Der Hintergrund: Australien fängt seit einigen Jahren Flüchtlinge ab, die das Land per Boot erreichen wollen, und schickt sie entweder zurück oder interniert sie auf Inseln im Pazifischen Ozean.

Anfang November zog sich dann auch die österreichische Regierung aus dem Abkommen zurück, obwohl Bundeskanzler Sebastian Kurz als Außenminister den Pakt noch begrüßt hatte und Österreich sogar eine führende Rolle bei den Verhandlungen einnahm. Nachdem Gruppen wie die „Identitäre Bewegung“ und rechte Blogs gegen das Abkommen mobil machten, entschied sich die österreichische Regierung zur Kehrtwende. Bundeskanzler Kurz begründete die Entscheidung mit der „Gefahr, dass unsere souveräne Migrationspolitik untergraben wird“. „Wir sehen einige Punkte sehr kritisch, etwa die Vermischung der Suche nach Schutz mit Arbeitsmigration“, sagte er.

Anschließend verabschiedete sich Bulgarien aus dem Pakt, mit der Begründung, er gefährde nationale Interessen. Auch der polnische Ministerpräsident Mateusz Morawiecki sagte Anfang November, es sei „sehr wahrscheinlich” dass sich sein Land zurückziehen werde. In Kroatien erwägt man ebenfalls einen Rückzug, Tschechien will nicht zustimmen. In der Schweiz ist die Nationalversammlung gespalten, was den Pakt betrifft. Die Länder, die sich aus dem Pakt verabschiedet haben, sind vor allem solche, die ohnehin eine sehr migrationskritische Haltung einnehmen.

Wer stellt sich in Deutschland gegen den Pakt und mit welcher Strategie?

In Deutschland hat sich vor allem die AfD dem Kampf gegen den Pakt verschrieben. Sie hat schon im April eine aktuelle Stunde im Bundestag zu dem Thema beantragt, stellte auch eine Kleine Anfrage. Die AfD hat eigens eine Webseite zum Migrationspakt eingerichtet, auf der es einen Countdown bis zur geplanten Verabschiedung gibt. Auf einer Kampagnenplattform, in deren Impressum der Mann der AfD-Politikern Beatrix von Storch steht, werden Stimmen gegen das Abkommen gesammelt. Auch die vom Verfassungsschutz beobachtete „Identitäre Bewegung“ und das neurechte Portal „Epochtimes“ machen mobil.

Nachdem Österreich aus dem Pakt ausgestiegen ist, regten sich auch in der Union kritische Stimmen. So lehnt der sogenannte Berliner Kreis, eine Gruppe konservativer Abgeordneter, den UN-Migrationspakt ab, sollten sich daraus Verpflichtungen für Deutschland ergeben. Ihre Zustimmung wollen die Mitglieder des Kreises davon abhängig machen, dass die Bundesregierung dem Pakt eine einseitige Erklärung beifügt, in der Verpflichtungen aus den Inhalten für Deutschland ausgeschlossen werden.  Die in enger Verbindung mit dem Berliner Kreis stehende Werteunion kündigte jetzt eine „bundesweite Unterschriftenkampagne“ gegen den Migrationspakt innerhalb der Union an. Aus der Basis heraus will auch die Werteunion den Druck auf die Unionsfraktion erhöhen, dem Pakt nur dann zuzustimmen, wenn sichergestellt werde, dass keinerlei zusätzlichen Verpflichtungen entstehen.

Kann die Zustimmung der Bundesregierung verhindert werden?

Zwar muss der Bundestag der Vereinbarung des UN-Paktes formal nicht zustimmen. Aber nach der Kritik aus den eigenen Reihen will die Unionsfraktion im Bundestag einen Antrag zum UN-Migrationspakt für den Bundestag erarbeiten. Dieser soll mit der SPD-Fraktion abgestimmt und eingebracht werden. Um etwas zu beschließen, braucht es derzeit im Bundestag 355 Stimmen. Zusammen haben Union und SPD 399 Stimmen - also eine sehr deutliche Mehrheit. Selbst wenn sich eine signifikante Anzahl von Unionspolitikern entschlösse, nicht für den Antrag zu stimmen, würde das wohl kaum etwas ausmachen. Denn im Bundestag sind auch Linke, Grüne und FDP für den Pakt.

So will der Pakt illegale Migration bekämpfen

Welche Kritik gibt es am Inhalt des Pakts? Wie stichhaltig ist diese?

Befürchtung: Der Pakt verletzt die staatliche Souveränität der Bundesrepublik.

Fakt: Der Pakt ist rechtlich nicht bindend. Er ist vielmehr eine Absichtserklärung und nimmt keinem Staat das Recht, seine Migrationspolitik selbst zu gestalten. In der Präambel steht: "In der Erkenntnis, dass die Migrationsproblematik von keinem Staat allein bewältigt werden kann, fördert er die internationale Zusammenarbeit zwischen allen relevanten Akteuren im Bereich der Migration und wahrt die Souveränität der Staaten und ihre völkerrechtlichen Pflichten." Zur Frage, warum im Pakt dennoch immer wieder das Wort "verpflichten" auftaucht, lesen Sie weiter unten mehr.

Befürchtung: Unterschiede zwischen Flüchtlingen und Migranten werden verwischt.

Fakt: Im Pakt steht zwar, dass Flüchtlinge und Migranten Anspruch auf dieselben allgemeinen Menschenrechte und Grundfreiheiten haben, die stets geachtet, geschützt und gewährleistet werden müssen. Dennoch wird betont, dass es sich bei ihnen um verschiedene Gruppen handele, "die separaten Rechtsrahmen unterliegen". Der Pakt stellt fest: "Lediglich Flüchtlinge haben ein Anrecht auf den spezifischen internationalen Schutz, den das internationale Flüchtlingsrecht vorsieht."

Befürchtung: Illegale Migration wird befördert.

Fakt: Das Gegenteil ist der Fall: Sie soll bekämpft werden. Ein erklärtes Ziel des Paktes ist es, der "Straflosigkeit von Schleusernetzwerken" ein Ende zu bereiten. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Nachrichtendiensten und Strafverfolgungsbehörden soll erleichtert werden, um Schleusern das Handwerk zu legen und "irreguläre" Migration zu verhindern. Auch eine koordinierte Zusammenarbeit bei der Grenzsicherung soll illegale Migration verhindern. Die Staaten wollen außerdem Identitätsdokumente vereinheitlichen, um Identitätsbetrug und Dokumentenfälschung zu bekämpfen. Zudem sollen mit dem Pakt die Anreize für Menschen, sich überhaupt auf den Weg zu machen, verringert werden. "In gemeinsamer Arbeit müssen wir die Bedingungen schaffen, die es den Gemeinschaften und den einzelnen Menschen ermöglichen, in ihren eigenen Ländern in Sicherheit und Würde zu leben."

Befürchtung: Kommt Deutschland den im Pakt formulierten Zielvereinbarungen nach, wird das Land noch attraktiver für Migranten.

Fakt: Deutschland erfüllt die wesentlichen Ziele des Abkommens bereits. Dazu zählt beispielsweise, dass alle Migranten ihre Menschenrechte durch einen sicheren Zugang zu Grundleistungen wahrnehmen können. In Deutschland kann jeder, der einreist, Unterkunft, Verpflegung und Gesundheitsversorgung, erhalten. Selbstverständlich gelten in Deutschland für alle Migranten auch die Menschenrechte und die Grundrechte. Auch was den Freiheitsentzug für Migranten betrifft, folgt Deutschland bereits dem Ziel des Paktes, diesen nur als letztes Mittel einzusetzen. Abschiebehaft ist in Deutschland nur für einen sehr begrenzten Zeitraum möglich. Auch ist Deutschland im Gegensatz zu anderen Staaten bereits jetzt relativ schnell darin, Migranten ohne Identitätspapiere neue auszustellen. Es gibt eine Reihe von weiteren Punkten, in denen Deutschland die Ziele des Paktes bereits erfüllt. Es geht darum, dass auch andere Staaten sich diesen Standards annähern.

Befürchtung: Der Pakt schränkt die Pressefreiheit ein.

Fakt: Nicht nur AfD-Politiker sondern auch einzelne CDU-Abgeordnete stören sich an Ziel 17 des Paktes: der "Förderung eines auf nachweisbaren Fakten beruhenden öffentlichen Diskurses zur Gestaltung der Wahrnehmung von Migration." Unter voller Achtung der Medienfreiheit solle eine "objektive, hochwertige Berichterstattung" durch die Medien gefördert werden. In Punkt 16 wird aber klar, dass es im Wesentlichen darum geht, mehr Wissen über Migration zu bekommen, ihre Erforschung anzuregen und zu unterstützen. Statistiken, etwa über Herkunft, Alter, Motive von Migranten, sollen zum Beispiel so aussehen, dass sie von Land und zu Land verglichen werden können. Gleichzeitig solle Medien die finanzielle Unterstützung entzogen werden, die "systematisch Intoleranz, Fremdenfeindlichkeit, Rassismus und andere Formen der Diskriminierung gegenüber Migranten fördern."

Außenminister Heiko Maaß bekräftigte, dass der Pakt nichts an der Rechtslage in Deutschland ändere. Im Grundgesetz steht: "Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt." Staatliche Zuwendungen an die Medien gibt es in Deutschland ohnehin nicht. Die Presse ist privatwirtschaftlich organisiert und finanziert sich aus ihrem Verkauf und Anzeigenerlösen, private Sender durch Abonnements und Werbespots. Öffentlich-rechtliches Radio, Fernsehen und Internet leben vom Rundfunkbeitrag, den zwar die Politik festsetzt - Ministerpräsidenten und Länderparlamente - der aber nach einem festen Schlüssel auf die Sender verteilt wird, nicht nach Prüfung von deren Angebot und Inhalten.

Wozu verpflichtet der Migrationspakt die Staaten?

Was ist über die Verhandlungen bekannt?

Fakt ist: Von 2016 an bis Oktober 2017 gab es sechs Sitzungen, bei denen Vertreter von Mitgliedstaaten und NGOs Schwerpunkte des Pakts diskutiert haben. Im Dezember 2017 gab es nach Angaben der Bundesregierung in Mexiko eine „Bestandsaufnahmekonferenz“. Im Januar 2018 erstellte der UN-Generalsekretär einen ergänzenden Bericht. Die beiden verfahrensbegleitenden Länder („Ko-Fazilitatoren“) Mexiko und Schweiz fertigten daraufhin einen Erstentwurf (“zero draft“) des Textes, der zwischen Februar und Juli 2018 bei zwischenstaatlichen Verhandlungen in New York erörtert wurde. Parallel dazu wurden weitere Textentwürfe erstellt. Der finale Entwurf („final draft“) soll auf einer Regierungskonferenz im Dezember verabschiedet werden.

Die Bundesregierung hatte während der gesamten Laufzeit der Verhandlungen alle Bundestagsfraktionen zur Teilnahme an Informationsveranstaltungen über die Verhandlungen in New York eingeladen. Das Interesse der Bundestagsabgeordneten hielt sich offenbar in Grenzen. Die Linken-Politikerin Sevim Dagdelen kritisiert, dass sie drei Mal bei den Verhandlungen zum Migrationspakt in New York gewesen sei – als einzige Abgeordnete des deutschen Bundestages. Insbesondere der AfD warf sie vor, sich an den Verhandlungen nicht beteiligt zu haben. „Wo waren Sie denn mit Ihrer Kritik?“, rief sie kürzlich bei einer Debatte zum Migrationspakt im Bundestag. Ein FDP-Vertreter teilte gegenüber dem Tagesspiegel mit, dass ein Fraktionsmitglied ebenfalls bei den Verhandlungen gewesen sei.

Welche Unterschiede gibt es zwischen den Versionen "zero draft" und "final draft"?

Zwischen den Fassungen gibt es zahlreiche Unterschiede. So war etwa ursprünglich die Aussage vorgeschlagen worden, dass Migration eine Quelle von Wohlstand und nachhaltiger Entwicklung darstellen kann („that it can be a source of prosperity, innovation and sustainable development in our globalized world“).  In der finalen Fassung wurde daraus, dass Migration eine solche Wohlstandsquelle darstellt („…that it is a source of prosperity…). Viele Konkretisierungen, auch im Hinblick auf subjektive Ansprüche von Migranten, wurden erst während der zwischenstaatlichen Verhandlungen eingefügt.

Wie derartige Änderungen zustande kamen und welche Zugeständnisse im Einzelnen gemacht wurden, will die Bundesregierung bisher nicht mitteilen. Pauschal heißt es lediglich: „Beim Globalen Migrationspakt gab es insgesamt sechs Verhandlungsrunden, bis sich die UN-Mitgliedsstaaten schließlich auf den vorliegenden Text geeinigt haben. Dieser stellt einen Kompromiss dar. Zahlreiche Elemente, die im deutschen Interesse sind, konnten dabei umgesetzt werden, dafür gab es an anderer Stelle Zugeständnisse.”  

Wie lief die Kommunikation des Paktes von Seiten der Bundesregierung?

Ohnehin gibt es nur eines, worauf sich Kritiker und Befürworter des Migrationspaktes weitgehend einigen können: Die Kommunikation von Seiten der Bundesregierung zu dem Abkommen ist unglücklich verlaufen. Von einem Kommunikationsdesaster ist sogar die Rede. Weder der Regierungssprecher, Steffen Seibert, noch das Auswärtige Amt und auch nicht die Zentralen der Koalitionsfraktionen haben offenbar rechtzeitig erkannt, welches Ausmaß an Verunsicherung durch verzerrte oder falsche Informationen über den Inhalt und die Wirkung des internationalen Abkommens entstanden ist. „Wie ein Tsunami“ rollen die Fake News, klagen Abgeordnete aus der Koalition. Und niemand stoppe sie.

In der Tat sind die gängigsten Vorurteile zum Pakt und die Richtigstellungen erst seit Ende Anfang November auf den Webseiten vom AA und den Koalitionsparteien zu lesen. Dort stellt das Auswärtige Amt auch seine Kommunikationspolitik dar. Dabei kann das AA selbst aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich die Kommunikation stark in Grenzen hielt: In „mehreren Tweets“ zum Aushandlungsprozess, so heißt es, habe man die Öffentlichkeit informiert, zudem habe Außenminister Maas bei einer Konferenz auf Bali den Pakt „besonders hervorgehoben“.

Gab es Zensur im Petitionsausschuss?

Nach allem, was bekannt ist, gibt es für den Vorwurf wenig Grund. Er entzündete sich an der Tatsache, dass der Petitionsausschuss des Bundestags, der Eingaben von einzelnen Bürgerinnen und Bürgern behandelt, bisher keine zum UN-Migrationspakt veröffentlicht hat. Das Sekretariat des Ausschusses sah durch eine Petition, die bereits im September eingereicht wurde, die Regeln verletzt und teilte dies dem Petenten mit, der Mitarbeiter eines AfD-Bundestagsabgeordneten ist. Im Text von dessen Petition hieß es: „Dieser Pakt ist ein Instrument zur allmählichen Auslöschung unserer Identität!“ Er werde „Migration in die Länder des Westens befördern, deren nationale Identitäten verwischen, eine multi-ethnische und multikulturelle Gesellschaft schaffen.“

Nach den Regeln, die sich der Ausschuss gegeben hat, wird eine Bürgereingabe dann nicht veröffentlicht, „wenn sie geeignet scheint, den sozialen Frieden, die internationalen Beziehungen oder den interkulturellen Dialog zu belasten.“ Der Ausschuss veröffentlicht, wenn es zu einem Thema mehrere Eingaben gibt, aber üblicherweise eine davon stellvertretend. Das hätte man auch hier tun können, zum UN-Migrationspakt sind inzwischen etwa zwanzig Petitionen eingetroffen, von denen, so der Ausschussvorsitzende Marian Wendt (CDU), sicher mehr als eine veröffentlichungsfähig wäre.

Wendt ließ durchblicken, dass er sich bei dem heißen Thema statt einer Vertagung eine frühere Entscheidung seines Ausschusses und eine Veröffentlichung gewünscht hätte. Nun soll am kommenden Mittwoch entschieden werden, dem 21. November. Unabhängig von der Frage, ob eine Petition veröffentlich wird, werde aber jede “ordentlich bearbeitet”, sagte Wendt. Kuriosum am Rande: Der Sachse Wendt, Mitglied im konservativen Unionszirkel „Berliner Kreis”, ist selbst Gegner des UN-Migrationspakts.

Wenn der Pakt unverbindlich ist, warum kommt dann ständig das Wort "verpflichten" vor?

In den einschlägigen Teilen des Netzes befeuert dieser Punkt die Wut gegen den Migrationspakt am stärksten: Dutzendfach komme im Vertragstext das Wort „Verpflichtung“ oder „verpflichten“ vor, das zeige schon, dass „Systempolitiker“ und „Lügenpresse“ nicht die Wahrheit sagten, wenn sie behaupteten, er greife nicht in nationale Souveränitätsrechte ein. Teil eins dieser Behauptung stimmt. „Wir verpflichten uns…“, so beginnen viele Abschnitte des Texts. Wer nachzählt, wird mehr als 90 Textstellen finden. Aber es lohnt, sich jeweils den ganzen Satz anzusehen. Einer, der geeignet wäre, Migration zu steigern, wie die Gegner fürchten, ist da nicht zu finden. Mit „Wir verpflichten uns…“ beginnen Forderungen nach guter Information über Migration oder die, dass die Menschenrechte von Migranten einzuhalten sind.

Und dann kommen Sätze wie dieser auf den 32 Seiten immer wieder vor: „Der Globale Pakt bekräftigt das souveräne Recht der Staaten, ihre nationale Migrationspolitik selbst zu bestimmen, sowie ihr Vorrecht, die Migration innerhalb ihres Hoheitsbereichs in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht selbst zu regeln.“ So etwa im Teil über Arbeitsmigration: Die solle zwar in jeder Weise gefördert werden, durch Visaerleichterungen, Hilfe der Konsulate, korrekte Arbeitsverträge, gleiche Rechte für ausländische und inländische Arbeitskräfte etc. aber „im Einklang mit den nationalen Prioritäten, den Bedürfnissen des örtlichen Marktes und dem Qualifikationsangebot.“

Zu den Verpflichtungen gehören auch solche, die Gegner von Einwanderung gut finden müssten, etwa die zum Kampf gegen Schleuser und zum Grenzschutz: „Wir verpflichten uns, das Management unserer nationalen Grenzen zu koordinieren, die bilaterale und regionale Zusammenarbeit zu fördern, die Sicherheit der Staaten, Gemeinschaften und Migranten zu gewährleisten, sichere und reguläre Grenzübertritte zu ermöglichen und gleichzeitig irreguläre Migration zu verhindern.“

Wenn der Pakt so unverbindlich ist, welche Bedeutung hat er denn dann?

Zahlreiche Abkommen und Deklarationen der Vereinten Nationen sind nicht rechtsverbindlich und gelten auch nicht als völkerrechtlicher Vertrag im Sinne des Grundgesetzes. So hat die UN-Vollversammlung etwa im September 2016 eine Reihe von Verpflichtungen zum Schutz von Migranten und Flüchtlingen verabschiedet, die so genannte New Yorker Erklärung. Sie bildet den Vorläufer des jetzt ausverhandelten Migrationspakts und legt in einem Anhang bereits dessen wesentliche Elemente fest.

Im Völkerrecht gilt so etwas als „soft law“, als weiches Recht. Weich deshalb, weil es keine Institutionen und Verfahren gibt, mit denen die Vorschriften oder Verpflichtungen durchgesetzt werden können. Unabhängig davon entfalten sie aber eine Wirkung als gemeinsames Ziel – das die Unterzeichnerstaaten auch verfehlen können und dann innerhalb der Weltgemeinschaft entsprechend unter Erklärungs- und Rechtfertigungsdruck stehen.

Zugleich bilden die im Konsens bestätigten Aussagen des Paktes ein Fundament für weitere zwischenstaatliche Verhandlungen. Beide Seiten können sich darauf berufen. Es könnte damit erleichtert werden, Kompromisse zu finden und gemeinsame Regeln zu erarbeiten.

Zum Verhältnis zwischen Unverbindlichem und Verbindlichem sagt die Hamburger Völkerrechtsprofessorin Nora Markard: „Die allererste Menschenrechtscharta, die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, war eine unverbindliche Erklärung der UN-Generalversammlung. Sie zeigt, welche Rolle soft law spielen kann: Es kann eine Grundlage sein, auf der später über verbindliche Regelungen verhandelt werden kann.”

Unabhängig davon kann es – mittelbar - auch rechtliche Wirkungen geben. So ist es zumindest nicht ausgeschlossen, dass Festlegungen oder Proklamationen aus dem Migrationspakt auch einen Bezugspunkt für Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen bilden können. In der Bundesrepublik wird das absehbar eine eher geringe Rolle spielen, da die im Pakt proklamierten Ansprüche und Zusagen im Wesentlichen sowohl auf gesetzlicher Ebene wie durch Verfassungsgarantien ohnehin abgesichert sind. Viel wird aber davon abhängen, wie der Pakt in den nächsten Jahren und Jahrzehnten umgesetzt wird. 

Ein Satz im Vertrag befördert die Angst der Einwanderungsgegner besonders: „Wir verpflichten uns, den multilateralen Dialog im Rahmen der Vereinten Nationen durch einen periodischen und wirksamen Folge- und Überprüfungsmechanismus fortzusetzen, der sicherstellt, dass die in diesem Dokument enthaltenen Worte in konkrete Taten zum Nutzen von Millionen von Menschen in allen Regionen der Welt umgesetzt werden.“ Das bezieht sich allerdings auf die bereits genannten unmittelbaren Ziele des Pakts, vor allem also: gute Information über Migration, Einhaltung der Rechte aller Migranten, Grenzschutz, Fluchtursachenbekämpfung, Kooperation der betroffenen Staaten, Kampf gegen Schleusung und gegen irreguläre Migration zugunsten regulärer.

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