„Wir wollen eine Verfassungsdebatte anstoßen“: Wie Berlin ohne Behörden-Pingpong aussehen könnte
Ein Staatssekretär und zwei Bezirksbürgermeister entwerfen eine Verwaltungsreform: Wie Berlin richtig verfasst ist. Ein Gastbeitrag.
Monika Herrmann (Grüne) ist Bezirksbürgermeisterin von Friedrichshain-Kreuzberg, Sören Benn (Linke) ihr Pankower Amtskollege. Frank Nägele (SPD) ist Staatssekretär für Verwaltungsmodernisierung und Infrastrukturmodernisierung in der Senatskanzlei.
Die Reaktion von drei CDU-Politikern auf diesen Gastbeitrag finden Sie hier.
Berlin ist eine einzigartige Stadt. Geschichte, Strahlkraft, Toleranz und kulturelle Dynamik sind zuerst im Fokus. Einzigartig sind aber auch die Verfasstheit und damit Verwaltungsstruktur und -kultur Berlins. Die Verwaltung der Hauptstadt wird vielfach ob ihrer Effizienz und ihrer Organisation kritisiert. Wer hier Verbesserungen anstrebt, stellt schnell fest: Ohne Änderungen in der Verfassung sind nur kleine Schritte möglich. Wir wollen deshalb eine Verfassungsdebatte anstoßen.
Berlin ist Stadtstaat – wie Hamburg und Bremen ebenfalls. Dem wohnt ein ständiges Spannungsverhältnis inne: Stadtstaaten sind Kommune und Land zugleich. Kommunale Selbstverwaltung und föderale Staatskompetenz bestimmen in Stadtstaaten idealerweise in ausgewogenem Maße den Regierungsalltag. Gutes Regieren erzwingt dabei den Brückenbau zwischen den Handlungsebenen, zwischen unbedingter Umsetzungsorientierung und politischer Steuerung.
Damit enden die Gemeinsamkeiten der Stadtstaaten bei der Verfasstheit. Während Hamburg und Bremen tendenziell zentral strukturiert sind (trotz Bremerhaven und der Hamburger Bezirke), ist Berlin ein bezirklich geprägter Stadtstaat. Das spiegelt bereits die Berliner Verfassung wider: „Volksvertretung, Regierung und Verwaltung einschließlich der Bezirksverwaltungen nehmen die Aufgaben Berlins als Gemeinde, Gemeindeverband und Land wahr.“ (Artikel 3 Absatz 2) „Die Bezirke erfüllen ihre Aufgaben nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung.“ (Artikel 66 Absatz 2)
Verständlich wird dies beim Blick in die Geschichte. Hamburg und Bremen sind stolze Handelsstädte, die aus ihrer Mitte heraus gewachsen sind. Die Handelszentren haben sich durch Eingemeindungen entwickelt. Die umliegenden Dörfer wurden einverleibt. Bremerhaven und Altona sind dabei Ausnahmen.
Anders Berlin. Großberlin entstand vor 100 Jahren durch den Zusammenschluss von mehreren starken und selbstbewussten Städten. Die Rathäuser von Neukölln, Spandau oder Charlottenburg sind steingewordene Zeugen dieses Selbstbewusstseins – und wurden sämtlich erst kurz vor dem Zusammenschluss errichtet. Die kommunalpolitische Musik spielt seither im Wesentlichen in den Bezirken. Verfestigend wirkt, dass SPD, CDU und FDP bei Abgeordnetenhauswahlen mit Bezirkslisten und nicht mit jeweils einer Landesliste antreten.
Wo Verantwortung nicht verortbar ist, entstehen schwarze Löcher
Wenn nun beide Ebenen – Stadt und Bezirke – kommunale Aufgaben haben, bedarf es der Rollenklärung. Geschieht dies nicht, überlagern sich Verantwortungsbereiche oder es entstehen Verantwortungslücken. Dort, wo sich Verantwortung überlagert, besteht die Gefahr, dass die Zuständigen die Verantwortung weiterreichen. Verstärkt wurde diese Praxis in Jahren der Sparhaushalte. Bei immer knapper werdenden Ressourcen und gleichzeitigem Aufgabenzuwachs war das Zuständigkeits-Pingpong ein Schutzreflex der jeweils Verantwortlichen. Dort jedoch, wo Verantwortung nicht verortbar ist, verschwinden Impulse und Aufgaben in einem schwarzen Loch.
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Die Berliner Verfassung klärt die Rollen abstrakt. Artikel 67 regelt, dass „der Senat „durch die Hauptverwaltung die Aufgaben von gesamtstädtischer Bedeutung“ wahrnimmt (Absatz 1). „Die Bezirke nehmen alle anderen Aufgaben der Verwaltung wahr.“ (Absatz 3)
Das liest sich unkompliziert und klar. Wenn es konkret wird, ändert sich das Bild. Die systematische Umsetzung des Verfassungsauftrags gelingt schon deshalb nicht, weil folgende Erkenntnisse nicht hinreichend umgesetzt werden.
Wirksame Steuerung geht nicht ohne regelmäßige Aufgabenkritik und entsprechende Anpassung der Zuständigkeiten.
Es bedarf der systematischen Überprüfung, welche Aufgaben tatsächlich auf gesamtstädtischer Ebene wahrgenommen werden müssen – und welche sinnvoll von den Bezirken erledigt werden, weil dort die operative Kompetenz und die Nähe zu Bürgerinnen und Bürgern vorhanden ist. Es geht um Zuständigkeitsklärung. Die mit dem Zukunftspakt Verwaltung erleichterte Zuständigkeitsklärung ist ein erster, wichtiger Schritt in die richtige Richtung.
Wirksame Steuerung geht nicht ohne moderne Steuerungskultur.
Das hierarchische Steuerungsmodell, das nach Befehl und Gehorsam riecht und jede Eigeninitiative systematisch unterbindet, ist nicht mehr zeitgemäß. Gute Steuerung steckt den Rahmen ab und fördert bei der Umsetzung den Wettbewerb guter Ideen. Wenn zwölf Bezirke wetteifern könnten, wer die gesamtstädtischen Steuerungsvorgaben im Sinne der BürgerInnen und der Effizienz gut umsetzt – und dabei bezirkliche Besonderheiten im Blick behält –, dann würde die ganze Stadt gewinnen. Ein wichtiger Hebel sind die im Zukunftspakt Verwaltung festgeschriebenen Zielvereinbarungen. Damit entsteht ein Regelinstrument für die Durchsetzung von gesamtstädtischer Steuerung – und für die Neuformierung der Hauptverwaltungen.
Wirksame Steuerung braucht passende Strukturen.
Wichtig ist, bezirkliche Organisationsstrukturen möglichst zu normieren. Damit diese Angleichung positive Wirkung entfalten kann, bedarf es aber korrespondierender Strukturen auf Senatsebene. So fehlen heute völlig fachlich korrespondierende Strukturen beispielsweise für die Ordnungsämter oder die Facility-Management-Einheiten.
Wirksame Steuerung geht nicht ohne qualifiziertes steuerndes Personal.
Die Hauptverwaltungen verfügen häufig nicht über ausreichend qualifiziertes Personal an der erforderlichen Stelle. Mit der Abschaffung der Fachaufsicht wurde das dafür eingesetzte Personal abgezogen. Ziel der Maßnahme war nicht Verwaltungsorganisation, sondern Sparen. Hier bedarf es der gezielten Stärkung und Qualifizierung der Hauptverwaltungen.
Wirksame Steuerung geht nicht ohne starke Umsetzung.
Ressourcen und Ordnungsrahmen entscheiden darüber, ob steuernde Impulse greifen oder ins Leere gehen. Fehlen den Bezirken die nötigen Ressourcen, dann läuft Steuerung ins Leere, weil das Zuständigkeits-Pingpong weiter gepflegt wird.
Mit der Haushaltsgesetzgebung, mit einfachgesetzlicher Regelung und mit aktiver Personalentwicklung können diese Aspekte angegangen werden. Dafür aber muss Berlin verstehen lernen, dass Bezirks- und Hauptverwaltungen zwei Seiten einer Medaille sind. Beide Regierungsebenen sind in einer funktionierenden Stadt damit gleichrangig.
Dies ist zum einen eine Frage des Umgangs und der Selbstverortung. Zum anderen ist es eine Frage der Struktur, weil sich daraus Macht ableitet – und strukturelle Macht Augenhöhe erzwingen kann. Um dies zu erreichen, müssen die Steuerungskraft der Hauptverwaltungen und die Umsetzungskraft der Bezirke jeweils gestärkt werden. Erste, im Rahmen der geltenden Verfassung mögliche Schritte sind im Zukunftspakt Verwaltung verabredet. Sie wirken in die richtige Richtung, aber diese Schritte reichen noch nicht.
Ein Weg: eine Berliner Ratsverfassung
Für den großen Wurf bedarf es der Verfassungsänderung. Augenhöhe als Schlüssel für gutes Regieren in der Zwei-Ebenen-Stadt ist anders nicht erreichbar. Ein Weg wäre eine Berliner Ratsverfassung, die Steuernde und Umsetzende stärkt und die einmalige Berliner Zweistufigkeit sortiert. Kern der Berliner Ratsverfassung muss die zielgerichtete Anpassung der Berliner Verwaltungsstruktur sein.
Konkret geht es um (1) die Stärkung des kommunalpolitischen Gewichts des Regierenden Bürgermeisters und die Schaffung einer konfliktklärenden Instanz in kommunalpolitischen Streitfällen, (2) die umfassende Verankerung der Fachaufsicht, (3) die deutliche Heraushebung der BezirksbürgermeisterInnen und die Stärkung der Umsetzungskraft der Bezirke sowie (4) die Neugestaltung der Finanz- und Ressourcenzuweisung.
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1. Die Berliner Verfassung beschreibt mit dem Senat derzeit eine echte Landesregierung und keine kommunale Führung. Sichtbares Zeichen ist die Richtlinienkompetenz des Regierenden Bürgermeisters. In der in den meisten Flächenländern gebräuchlichen kommunalen Ratsverfassung agiert dagegen der Oberbürgermeister als oberster Verwaltungschef und als oberster Repräsentant der Kommune.
Der oberste Verwaltungschef unterscheidet sich vom Ministerpräsidenten (oder dem Regierenden Bürgermeister) dadurch, dass er neben der Ressortkoordinierung die Zügel der allgemeinen Verwaltung in der Hand hält und dafür – so empfiehlt es der Verwaltungsgliederungsplan der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt) – mit dem Hauptamt, dem Personalamt und dem Rechnungsprüfungsamt über gewichtige Umsetzungshilfen verfügt.
Im Unterschied zum klassischen Rathaus ist die Berliner Senatskanzlei primär Staatskanzlei einer Landesregierung und verfügt über keine kommunalen Steuerungseinheiten. Die Schwerpunkte der Senatskanzlei sind Ressortkoordinierung, Öffentlichkeitsarbeit, Bundesangelegenheiten und Protokoll. Das sichert noch keinen durchschlagenden Verwaltungseinfluss. Hier bedarf es gezielter (gerne verfassungsrechtlicher) Stärkung. Die personal- und die digitalpolitische Steuerung sind Elemente für ein starkes Rotes Rathaus der Zukunft.
Das starke Rote Rathaus ist künftig auch als konfliktklärende Instanz gefragt. Der Rat der BürgermeisterInnen kann in den seltensten Fällen Konflikte zwischen Senatsverwaltungen und Bezirken klären, da er kein Vetorecht hat. Für strukturelle Augenhöhe brauchen aber beide Ebenen Instrumente, die Verhandlungen und Ausgleich erzwingen. Die Bezirke sollten deshalb mit dem Rat der BürgermeisterInnen eine Art Vetorecht bekommen, wenn neue Aufgaben nicht angemessen umsetzbar sind. Außerdem brauchen wir einen verfassungsrechtlich normierten konfliktklärenden Auftrag an den Regierenden Bürgermeister.
2. Die Hauptverwaltungen steuern derzeit im Wesentlichen normativ, fiskalisch oder via Eingriff. Das klassische Steuerungsinstrument der Verwaltung, die Fachaufsicht via Weisung, findet sich derzeit nicht im Katalog der Steuerungstools. Die Berliner Verfassung erlaubt die Fachaufsicht allenfalls für einzelne Aufgabenbereiche der Bezirke (also eher Ausnahme- als Regelinstrument) und alternativ zum Eingriffsrecht.
Außerdem ist Fachaufsicht ein klar hierarchisierendes Instrument – und verhindert damit tendenziell Augenhöhe. Im Zukunftspakt Verwaltung ist deshalb die Zielvereinbarung als Regelsteuerungsinstrument vorgesehen. Zielvereinbarungen funktionieren aber nur, wenn es einen gewissen Einigungszwang gibt und die Senatsverwaltungen die Verantwortung fürs Gelingen nicht abwälzen können.
Verknüpft mit agiler Steuerungskultur in den Senatsverwaltungen taugt die fachaufsichtliche Begleitung als finales Klärungsinstrument, wenn es bei Zielvereinbarungen unüberwindliche Hürden gibt oder außergewöhnliche Anlässe außergewöhnliches Handeln erzwingen.
3. Die Berliner BezirksbürgermeisterInnen haben heute kaum herausgehobene Kompetenzen. In den Ratsverfassungen sind BürgermeisterInnen dagegen bereits qua Direktwahl gestärkt. Die Kommunalverfassung Baden-Württemberg beispielsweise weist BürgermeisterInnen außerdem den Vorsitz der Gemeindeverwaltung zu und überantwortet ihnen die Leitung der Gemeindeverwaltung.
Damit unterstehen den BürgermeisterInnen grundsätzlich auch die Beigeordneten (DezernentInnen). Diese sind weisungsabhängig. Größer könnten die Unterschiede in der Machtausstattung kaum sein. Während der für acht Jahre gewählte Oberbürgermeister von Karlsruhe damit unumschränkter Exekutivchef ist, hat der für fünf Jahre gewählte Bezirksbürgermeister des einwohnerbezogenen deutlich größeren Bezirks Pankow keinerlei fachliche und organisatorische Eingriffsrechte in die Aufgabenerledigung in den Ressorts der Bezirksstadträte.
Überhaupt ist das Bezirksamt in seiner Verfasstheit ein Unikat. Fünf PolitikerInnen sollen dort in einer Art Konkordanz nach Schweizer Vorbild zusammenarbeiten. In Pankow ist jedes Bezirksamtsmitglied von einer anderen Partei entsandt – und weder mehrheitlich bestimmt noch als Teil eines Teams benannt. Die Verfassung räumt den Bezirksamtsmitgliedern weitgehende exekutive Rechte ein. Damit hat jeder Berliner Bezirk fünf eigenständige politische Führungsköpfe – berlinweit sind es damit 60 Köpfe –, die für jeweils fünf Jahre entsandt sind. Wer wann für was zuständig ist, lässt sich damit nur noch schwer nachvollziehen. Dies gilt für BürgerInnen genauso wie für die in den Bezirksämtern Beschäftigten.
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Vier Elemente für die Berliner Verfassung
Um Verantwortung besser verorten zu können, um die Umsetzungskraft der Bezirke zu stärken und um für BürgerInnen Transparenz zu schaffen, ist es bedenkenswert, Elemente der klassischen Ratsverfassung für Berlin zu transformieren. Vier Elemente sehen wir für die Berliner Verfassung:
I. BürgermeisterInnen sollten künftig die Verantwortung für die bezirkliche Umsetzung der Zielvereinbarungen haben – und damit ein Durchgriffsrecht, wenn andere Bezirksamtsmitglieder die Umsetzung nicht leisten. II. Die Geschäftsbereiche der BezirksbürgermeisterInnen sollten regelmäßig Finanzen, Personal und Organisation für den gesamten Bezirk (wie ein Hauptamt) umfassen. III. Die BezirksstadträtInnen sollten künftig (wie Beigeordnete) mit Mehrheit von der Vertretung gewählt werden (es entsteht ein politisches Bezirksamt). Ihre Wahlzeit sollte unabhängig von anderen Wahlen sein und sechs Jahre betragen. Die BezirksbürgermeisterInnen sollten weisungsbefugt werden. IV. Die Zuständigkeitsbereiche der Beigeordneten sollten berlinweit angeglichen werden. Dies stärkt den fachpolitischen Auftritt gegenüber den Senatsverwaltungen.
4. Wenn die Bezirke als umsetzende Instanzen gestärkt werden sollen, dann ist es auch wichtig, dies in der Verfassung normierte Finanz- und Zuweisungssystem auf den Prüfstand zu stellen. Hier wird vor allem aus den Bezirken immer wieder die Novellierung des auf der Kosten-Leistungs-Rechnung fußenden Budgetierungssystems gefordert. Wir sollten uns eingestehen, dass der Globalsummenhaushalt als zentrales Element des Finanzierungssystems de facto ausgehebelt ist. Ein überwiegender Teil der vom Senat zugewiesenen Mittel kann nicht global eingesetzt werden.
Wenn in Ämtern die Mittel aus Sonderprogrammen weit über der Haushaltszuweisung liegen, wird deutlich, dass hier die Verfassungsregelung und Wirklichkeit nicht übereinstimmen. Wichtig ist: Eine mögliche Überarbeitung der Finanzordnung ersetzt keine Neusortierung des Verhältnisses von Senat und Bezirken. Im Gegenteil: Die Überarbeitung sollte der Neusortierung folgen.
Mehr Verantwortung für die Senatsverwaltungen – mehr Unabhängigkeit für die Bezirke
Diese Vorschläge nehmen wichtige Elemente der klassischen Ratsverfassung mit ihrer deutlichen Ausrichtung auf die Verwaltungsumsetzung auf, ohne die eigene Prägung des Stadtstaates Berlin zu ignorieren. Erreicht wird mit den Vorschlägen sowohl die Stärkung die Steuerungsfähigkeit auf Senatsebene durch eine Schärfung der politischen Gestaltungskraft als auch die Stärkung der Umsetzungskompetenz auf bezirklicher Ebene. Der Regierende Bürgermeister und die Senatsverwaltungen bekommen zwar deutlich mehr Steuerungsverantwortung, mit der Hervorhebung der BezirksbürgermeisterInnen, den weiteren Strukturanpassungen und der Novellierung der Finanzordnung werden die Bezirke aber mit Blick auf die Umsetzung stärker und politisch unabhängiger.
Wenn wir Steuerung und Umsetzung stärken wollen, hat dies Auswirkungen auf die Arbeit und das Selbstverständnis des Abgeordnetenhauses und auf die Bezirksverordnetenversammlungen. Auch hier ist es gut, wenn sich das Abgeordnetenhaus als Legislative profiliert und die parlamentarische Energie stärker in die Steuerung der Stadt durch legislative Rahmensetzung lenkt. Hin und wieder verfolgt das Abgeordnetenhaus eine kleinteilige, fast operative Politik. Über jede Anmietung und über kleinste Bauvorhaben der Bezirke entscheidet inzwischen das Parlament. Die politische Steuerung im Detail verdrängt tendenziell grundsätzliche Steuerungsentscheidungen, die die Ziele und Linien für die Bezirke zur Umsetzungsorientierung vorgeben.
Die Bezirksverordnetenversammlungen dagegen sind Teil der Exekutive. Ihre Aufgabe ist die Kontrolle auf bezirklicher Ebene. Wenn wir über Zielvereinbarungen die Umsetzungskompetenz der Bezirke nutzen und stärken, müssen auch die Bezirksverordnetenversammlungen die Möglichkeit bekommen, die geschlossenen Zielvereinbarungen zu debattieren – zumal sie Auswirkungen auf die bezirklichen Haushalte haben werden.
Ziel all dieser Vorschläge ist es, Steuerung und Umsetzung in Berlin durchschlagend zu verbessern. Wir wissen, wir sind nicht die Ersten, die den Versuch wagen. Manch Versuch in der Vergangenheit war vergeblich. Nach bleiernen Jahren des Sparens zwingt aber die wachsende, die digitaler werdende Stadt zum Handeln. Der Zukunftspakt zeigt, die Stadt ist dazu bereit. Mit unserem Beitrag wollen wir eine Debatte über die weiteren Schritte anstoßen. Uns geht es im guten Sinne um gelebte Subsidiarität, um klare kommunale Führungsstrukturen und um eine starke Verwaltung als Stütze der Demokratie. Es geht um ein lebenswertes Berlin als Stadt der Freiheit.
Sören Benn, Monika Herrmann, Frank Nägele