Verwaltungsreform in der Hauptstadt: Wie Berlin auf Verschleiß gefahren wird
Berlins Verwaltung muss endlich nach betriebswirtschaftlichen Kriterien arbeiten und den Bürgern dienen. Doch in vielen Teilen ist sie aufgebläht, ineffektiv und bürgerfern. Ein Gastbeitrag.
Nach 50 Jahren kritischer Erfahrung auf allen Verwaltungs- und Politikebenen bedrückt mich, dass die Politik das Leistungsvermögen der Verwaltung als Schlüsselproblem für die Zukunft unserer so großartigen Stadt lange vernachlässigt hat.
Selbst als Senats-Minderheitspartner hatte die SPD bis 2001 durch stetes Drängen die Verwaltungsreform weit voran getrieben. Berlin galt bundesweit als Reformvorreiter, bis ausgerechnet der Chef einer rot-roten Reformkoalition den trägen Kräften der Hauptverwaltung nachgab. Er stoppte die Reformwelle, als sie mit ihren betriebswirtschaftlichen Elementen nach den Bezirken auf die unwillige Hauptverwaltung zurollte.
Seit 2001 hat es kaum Reformfortschritte, aber unheilvolle Rückschritte gegeben. Die schlimmsten waren:
- Wiederabschaffen der Bestellung von Führungskräften zunächst auf Zeit (zweimal für fünf Jahre);
- Verlagern der Steuerungsdienste der Senatoren in die All-gemeine Verwaltung - meist Hort der Reformgegner;
- Fallenlassen des Gesetzentwurfs zur betriebswirtschaftlichen Modernisierung der Landeshaushaltsordnung;
- Abschaffen des Reform-Lenkungsgremiums des Senats, Ersetzen durch einen Staatssekretärs-Ausschuss (gab es schon Jahre vorher; wegen Erfolglosigkeit aufgelöst);
- Verzicht auf den erfolgreichen externen Betriebswirt als Reform-Generalmanager;
- Bei den Senatsverwaltungen, anders als bei den Bezirken, keine betriebswirtschaftliche Durchleuchtung und Haushalts-Budgetierung (Vorwand: „einzigartige Aufgaben“);
- Aufheben des Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetzes;
Moderne Großstädte lassen sich nur in selbstverwaltungskräftiger Untergliederung gut und bürgerzugewandt verwalten. Die 1999 präzisierte Verfassungsregelung über die Aufgabenverteilung ist richtig: die Bezirke sind regelmäßig für die örtlichen Aufgaben nach Selbstverwaltungsgrundsätzen zuständig, die Hauptverwaltung für die gesetzlich bestimmten gesamtstädtischen Aufgaben. Im Einzelnen haben wir das 1999 optimiert, meist Aufgaben in die Bezirke verlagert.
Die Senatoren und ihre Verwaltung sollen den Kopf frei haben für die großen, zukunftsorientierten Aufgaben, statt sich in Alltagsgeschäfte zu verlieren. Unbrauchbar für einen Stadtstaat sind Flächenländer und Gemeinden als Muster, also Aufteilung nach staatlichen und gemeindlichen, freiwilligen und Pflicht-Aufgaben.
Zentralisierung bedeutet Bürokratisierung und Bürgerferne
Als seltene Ausnahme von der Regel gibt es Sonderfälle, in denen eine Bündelung örtlicher Aufgaben vernünftig ist. Aber sonst ist Zentralisierung von Übel, denn sie bedeutet stets mehr Bürokratisierung und Bürgerferne.
Verfassungsauftrag der Hauptverwaltung ist zuallererst Planung und Steuerung. Daran fehlt es viel zu oft. Auseinanderdriften von Bezirken ist grundsätzlich nicht ihnen anzulasten, sondern unterbliebener Steuerung der Hauptverwaltung. Am besten steuert sie, indem sie intensiv mit den Bezirken zusammenwirkt, berät und abstimmt (statt einfach zu dekretieren). Falls das nicht hilft, stehen die Instrumente des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes zur Verfügung (§ 6 – Verwaltungsvorschriften, die die Verwaltungen einheitlich binden; § 13a – Eingriffsrecht des Senats). Dass § 6 so selten für Steuerung genutzt wird, ist Versäumen der Steuerungspflicht.
Das Kernproblem ist mindestens bei größeren Behörden die unzulängliche innere Verfasstheit. Ihr kläglicher Zustand ist für Außenstehende unvorstellbar. Jeder Betrachter, jeder Parlamentarier und jeder neue politische Chef geht wohl davon aus, dass alles irgendwie schon seine Ordnung habe. Der Aufbau der Behörde erscheint halbwegs plausibel, die Sacharbeit wirkt mehr oder minder zufrieden stellend. Aber alles bleibt zu lange Fortschreibung des Vergangenen; auf sich wandelnde Anforderungen wird nur unzureichend reagiert.
Der Durchblick fehlt
Der Behörde selbst wie den wechselnden politisch Verantwortlichen fehlen weithin die Instrumente für den Durchblick in die Behördenteile. Beispiele: Sind die Aufgaben überhaupt noch nötig? Muss die Aufgabenstellung fortentwickelt werden? Müssen neue Aufgaben übernommen werden? Sind überall konkrete Ziele gesetzt? Werden sie erreicht? Werden sie zügig, mit der höchstmöglichen Wirkung und der geringstmöglichen Kosten- und Vermögensbelastung erreicht? Sind die Mitarbeiter jeweils über- oder unterfordert? Ist jeder Arbeitsprozess optimiert? Ist die Behördengliederung optimal?
Dazu: Sind die Behördenteile outputorientiert budgetiert und tragen Ergebnisverantwortung? Ist in die Behördenleitung ein Steuerungsdienst (Controlling) integriert und nutzt ihn die Leitung als unverzichtbare Führungsunterstützung? Die betriebswirtschaftlichen Instrumente dafür waren im Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetz (VGG) von 1999 vorgeschrieben. Fatalerweise hat sich der Gesetzgeber 2016 auf Drängen aus der Hauptverwaltung dazu verleiten lassen, das VGG aufzuheben.
Effektivität und Wirtschaftlichkeit sind Fremdwörter
Die Folge des fehlenden Durchblicks ist meist Weiterwursteln wie bisher, und das mit der Stange im Nebel (letzteres auch im Parlament). Nach alledem ist die Hauptverwaltung in vielen Teilen aufgebläht, behäbig, ineffektiv, bürgerfern, sich weithin selbst genügend und viele Mitarbeiter demotivierend. Sie kostet astronomische Summen, die für notwendige Bürgerleistungen und Investitionen schmerzlich fehlen. So wird Berlin auf Verschleiß gefahren. Diese Verwaltung bewältigt kaum die Alltagsarbeit, geschweige denn ihre eigentliche Ministerialaufgabe des vorausschauenden Planens und Gestaltens, und das in einer enorm wachsenden, problembeladenen Weltstadt.
Das Wachstum zwingt in der Verwaltung auch zu zusätzlichen Stellen, aber nur für den Dienst am Bürger, nicht in der undurchschaubaren, wuchernden Ministerialbürokratie!
Seit 1997 ist das unglaubliche Wuchern der Senatsgeschäftsbereiche in der Zeit nach der Spaltung Berlins 1948 bis nach der Wiedervereinigung in den Einzelheiten dokumentiert. Zwar konnten inzwischen große Stellenzahlen abgeschmolzen werden, aber weithin mit dem Rasenmäher. Immer noch ist die Stellenausstattung in der Hauptverwaltung, und da in der Verwaltung der Verwaltung, erheblich überhöht, während unten der Dienst am Bürger Not leidet, besonders in den Bezirken.
Zu viele Leitungskräfte sehen ihre dienende Funktion gegenüber Bürgern, Wirtschaft und auch Politik kaum noch. Fortwährendes Streben nach Effektivität und Wirtschaftlichkeit ist ihnen fremd. Sie verteidigen den Status quo, vor allem bei Personalbestand und Organisation. Und leider werden manche politisch Verantwortlichen solchen Leitungskräften hörig.
Die politischen und administrativen Führrungen haben versagt
Die Fehlentwicklungen sind nicht die Schuld der vielen tüchtigen, selbst oft sehr leidenden Mitarbeiter. Sie sind die Folge jahrzehntelangen Versagens der politischen und administrativen Führungen. Gewerkschaften und Hauptpersonalrat waren dagegen stets Reformpartner.
Kein Wirtschaftsbetrieb könnte sich mit solch vorsintflutlichen Arbeitsstrukturen im Wettbewerb behaupten. Wir müssen dieses Monopol Verwaltung endlich mit woanders selbstverständlichen betriebswirtschaftlichen Instrumenten durchschaubar machen, grundlegend modernisieren, verschlanken und die Mitarbeiter wieder motivieren. Insgesamt müssen wir zu einem flächendeckend selbstoptimierenden System mit kaufmännischem Rechnungswesen (statt aussageloser Verwaltungsbuchführung ohne Vermögensverzahnung) kommen.
Es braucht eine Reformsteuerung
Dazu braucht es wie bei jedem größeren Unternehmen eine professionelle, von außen kommende Reformsteuerung. Wie seinerzeit genügt ein einzelner exzellenter Unternehmensberater statt der davor millionenschwer beauftragten Beratungsfirmen.
Ein solches selbstoptimierendes System sorgt mit den drei Säulen systematische Aufgabenkritik, Ziel- und Wirkungsorientierung und Prozessoptimierung immer aufs Neue für höchste Leistung und Wirtschaftlichkeit bei geringstmöglichem Personaleinsatz. NRW, Bremen, Hessen und viele Städte sind da schon sehr weit, ebenso fast alle Länder der EU und Brüssel selbst. Hamburg hat 2013 kaufmännisches Rechnungswesen eingeführt, das vieles betriebswirtschaftlich Notwendige erzwingt. Berlin könnte bei Hamburg leicht abkupfern.
Erich Pätzold