Global Challenges: Wer mehr Autonomie will, sollte realistisch bleiben
Europa spricht gern von seiner "strategischen Autonomie", womöglich, weil keiner so genau weiß, was das ist. Es spricht viel für eine genaue Begriffsklärung. Ein Gastbeitrag.
- Global Challenges ist eine Marke der DvH Medien. Das neue Institut möchte die Diskussion geopolitischer Themen durch Veröffentlichungen anerkannter Experten vorantreiben. Heute ein Beitrag von Prof. Dr. Volker Perthes, Senior Advisor der Institutsleitung der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) Berlin. Weitere Autoren und Autorinnen sind Prof. Dr. Ann-Kristin Achleitner, Sigmar Gabriel, Günther H. Oettinger, Prof. Jörg Rocholl PhD, Prof. Dr. Bert Rürup und Prof. Dr. Renate Schubert.
Das mediale Geplänkel der deutschen Verteidigungsministerin und des französischen Präsidenten über die Strategische Autonomie Europas hat eigentlich nur die Fähigkeit dokumentiert, zielsicher aneinander vorbeizureden. Der Hintergrund der Debatte um die „Strategische Autonomie“ oder „Souveränität“ Europas liegt ohnehin nicht innerhalb, sondern außerhalb der Europäischen Union: Seit Anfang der 2010er Jahre nahmen Mächterivalitäten und gewaltsame Konflikte in Europas Nachbarschaft zu. Die EU musste mit den Versuchen anderer Akteure umgehen, innereuropäische Differenzen zu vertiefen, später auch mit der europafeindlichen Haltung der Trump-Regierung und einer beschleunigten Erosion der internationalen Ordnung.
All dies hat das Bewusstsein dafür geschärft, dass die EU und die europäischen Staaten mehr Eigenverantwortung für ihre Sicherheit, ihr Wohlergehen und eine internationale Ordnung übernehmen müssen, die auch europäischen Interessen entsprechen. Wie also sollte die „Strategische Autonomie“ des Kontinents konkret gestaltet werden?
2017 erklärte die Bundeskanzlerin, Europa müsse sein Schicksal nun selbst in die Hand nehmen. Der in Aachen besiegelte deutsch-französische Vertrag von 2019 strebt eine „starke und souveräne“ Europäische Union an. „Strategische Autonomie“ und „Europäische Souveränität“ wirken im Sprachgebrauch europäischer Politiker austauschbar. Manche reden ersatzweise auch von europäischer Selbstbehauptung.
Tatsächlich, so ein europäischer Diplomat, sei der Begriff der „Strategischen Autonomie“ auf EU-Ebene vor allem deshalb mehrheitsfähig, weil man konkrete Definitionen vermieden habe. Das ist mit Blick auf die ständige Kompromisssuche in Brüssel nachvollziehbar. Wenn der Begriff aber nicht nur als Schlagwort dienen, sondern Orientierungshilfe für politische Entscheidungen leisten soll, ist eine Begriffsklärung notwendig. Auch Missverständnisse bei Partnern innerhalb und außerhalb der Union lassen sich eher vermeiden, wenn klargestellt wird, was europäische Souveränität oder Autonomie denn nun heißt, was es nicht heißt, und was es verlangt.
Die Stiftung Wissenschaft und Politik hat bereits vor zwei Jahren eine Definition des Begriffs entwickelt. Strategische Autonomie bezeichnet demnach die „Fähigkeit, selbst außen- und sicherheitspolitische Prioritäten zu setzen und Entscheidungen zu treffen, sowie die institutionellen, politischen und materiellen Voraussetzungen, um diese in Kooperation mit Dritten oder, falls nötig, eigenständig umzusetzen“. Ein hoher Grad an Autonomie befähigt einen Akteur, im internationalen Raum Regeln zu setzen, zu wahren oder mit anderen zu entwickeln. Akteure mit wenig Autonomie werden dagegen zu bloßen Empfängern der Regeln oder strategischen Entscheidungen Dritter.
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In einer global vernetzten Welt muss strategische Autonomie oder Souveränität sich auf das gesamte Spektrum internationalen Handelns beziehen, nicht nur auf die militärische oder verteidigungspolitische Dimension. Dabei ist Autonomie immer relativ, nie absolut: Es geht in der internationalen Politik immer um eine Mehr oder Weniger an Autonomie. Autonomie bedeutet überdies weder Autarkie, noch Abschottung oder eine Absage an Allianzen. Ein autonomer Akteur entscheidet vielmehr nach eigenen Prioritäten, welche Partnerschaften oder Allianzen er eingeht. Europa hat hier eine eindeutige Werte- und Interessenentscheidung getroffen – für das transatlantische Bündnis.
Strategische Autonomie oder Souveränität kann nicht in allen Politikfeldern gleichermaßen erreicht werden. In der Wirtschafts- und Handelspolitik oder beim Datenschutz ist Europa durchaus in der Lage, seinen eigenen Prioritäten und Präferenzen weltweit Geltung zu verschaffen. Die größte Lücke zwischen Ambition und Wirklichkeit klafft bei den militärischen Fähigkeiten. Aber auch in anderen Bereichen gibt es noch viel Luft nach oben.
Was die Abschreckung angeht, bleibt man auf die Nato angewiesen
Schon beim Umgang mit extraterritorialen Sanktionen der USA ist deutlich geworden, dass Europa noch nicht über die notwendigen Instrumente verfügt, um seine autonomen Entscheidungen – etwa die Aufrechterhaltung des legalen Handels mit dem Iran – auch umzusetzen. Wollen die EU und europäische Regierungen mehr Autonomie und Souveränität erreichen, müssen sie sich realistische Ziele setzen. In der Sicherheits- und Verteidigungspolitik heißt das anzuerkennen, dass es auf absehbare Zeit keine umfassenden autonomen konventionellen Fähigkeiten und Kommandostrukturen oder gar eine eigene strategische Abschreckungskapazität für Europa geben wird.
Hier bleibt man in der Tat auf die Nato und auf amerikanische Fähigkeiten angewiesen, sollte sich aber bemühen, den europäischen Nato-Pfeiler zu stärken, politisch und militärisch. Ein höherer Grad an Autonomie lässt sich allerdings auch im Rahmen der EU realisieren, vor allem beim Krisenmanagement, bei der Fähigkeit etwa, bewaffnete Konflikte in der Nachbarschaft beizulegen oder beim Umgang mit terroristischen Akteuren.
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Jenseits der Verteidigungspolitik muss eine Priorität europäischer Autonomiebestrebungen darin liegen, internationale Sanktionen nicht nur verhängen, sondern auch abwehren zu können. Dabei wird es in den kommenden Jahren weniger um US-amerikanische Strafmaßnahmen gehen. Europa sollte vielmehr darauf vorbereitet sein, dass China damit beginnt, extraterritoriale Sanktionen beispielsweise gegen Unternehmen zu beschließen, die in Taiwan investieren oder sich nicht an Seidenstraßen-Projekten beteiligen wollen.
Früher gab es die Angst, mehr Autonomie sei Ressourcenverschwendung
Strategische Autonomie verlangt definitiv, solchem Druck widerstehen zu können: sei es mittels robuster Finanzinstrumente oder durch abschreckende Gegenmaßnahmen. Bemühungen, digitale Souveränität zu entwickeln, haben ebenfalls hohe Priorität. Auch hier geht es nicht um Autarkie oder eine Abschottung Europas, sondern darum, Standards und Regeln zu setzen sowie die Daten europäischer Bürgerinnen und Bürger gegen Firmen und Staaten schützen zu können, die solche Regeln nicht respektieren.
In der Vergangenheit hat jede Diskussion über europäische Souveränität oder Autonomie in den USA Sorgen ausgelöst. Vor allem wurde befürchtet, dass Europa amerikanische militärische Fähigkeiten duplizieren, damit bestenfalls Ressourcen verschwenden, schlimmstenfalls sich von den USA abkoppeln könne. Die künftige US-Regierung wird hier weniger Vorbehalte haben. Washington dürfte vielmehr daran interessiert sein, dass Europa die notwendigen Fähigkeiten entwickelt, Sicherheitsprobleme in seiner Nachbarschaft selbst zu entschärfen. Gelingt das, dürfte davon auch die transatlantische Zusammenarbeit profitieren.